Nulidad de las sanciones y responsabilidad patrimonial tras la posible declaración de inconstitucionalidad del primer estado de alarma

En relación al recurso de inconstitucionalidad interpuesto frente al primer Estado de Alarma declarado mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, nuestro Tribunal Constitucional, inició la pasada semana en Pleno la deliberación sobre la sentencia preparada por el Ilustrísimo Sr. Magistrado D. Pedro González-Trevijano, la cual considera inconstitucional dicho decreto.

De un preliminar sondeo, se pudo dilucidar el apoyo de seis magistrados al sentido de la sentencia propuesta por el meritado ponente, la cual hace pivotar su declaración de inconstitucionalidad sobre la base de que, si bien las medidas pudieran parecer acordes a la grave situación que se venía sufriendo, así como análogas a las adoptadas en los países vecinos, la suspensión de facto de derechos fundamentales requiere indefectiblemente de la declaración de un estado de excepción.

Resulta insuficiente, por ende, la declaración de un estado de alarma para aplicar dichas suspensiones, dado que la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, que regula tales estados excepcionales, sólo habilita para establecer en dicho escenario ciertas y puntuales limitaciones -lo que no supresiones- de movilidad. Concretamente, señala en su artículo 11:

“Con independencia de lo dispuesto en el artículo anterior, el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes:

a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.

b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.

c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.

d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.

e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo 4.º.”

Por tanto, con cinco magistrados en contra de dicha postura, además del posicionamiento opuesto del Ilustrísimo Sr. D. Juan José González Rivas, como Presidente del Tribunal, la deliberación se traslada a un nuevo Pleno, que tendrá lugar previsiblemente durante el mes de Julio.

Mientras tanto, ante dicho escenario, conviene adelantar los posibles efectos jurídicos que se desencadenarían en caso de que prosperase la augurada declaración de inconstitucionalidad. Ello desde una doble óptica: de un lado, las sanciones administrativas impuestas bajo el amparo de la situación de alarma decretada y, de otro, desde la posible responsabilidad patrimonial por los perjuicios que en determinados sectores ha provocado la implantación de las medidas de cierre de establecimientos.

Consecuencias de la inconstitucionalidad sobre la nulidad de las sanciones administrativas impuestas

En este sentido, tenemos que estar al alcance que sea modulado en la sentencia dictada por el Tribunal. Así, este último, podrá declarar la nulidad del RD por el cual se decretó el primer Estado de Alarma, e incluso únicamente la nulidad de algunos preceptos concretos, lo que supondría la expulsión ex origen de los mismos de nuestro ordenamiento jurídico. No obstante, en cuanto a los efectos de dicha nulidad, tendremos que estar, se insiste, a los efectos retroactivos que expresamente sean consignados en dicha Resolución Judicial.

En esta dirección, conviene recordar, que las sentencias del Tribunal Constitucional, tal y como ha fijado la jurisprudencia emanada del mismo (Ad exemplum y por todas, Sentencia TC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11), en su fallo pueden establecer límites a los efectos retroactivos en atención a otros principios constitucionales, fundamentalmente, basados en la seguridad jurídica, ex artículo 9.3 CE. En este sentido, puede dicho Tribunal incluso declarar solo la inconstitucionalidad sin nulidad o introducir límites más severos a la retroacción de efectos.

En caso de no establecer reservas a dicha nulidad, la misma tendrá efectos ex ante con los límites que existen con carácter general, establecidos en la propia Carta Magna, en cuyo artículo 161.1.a), se vislumbra que:

«la declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectará a ésta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada».

Asimismo, la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, regula en sus artículos 38 a 40 los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad, declarando en el artículo 40.1 que las mismas:

“[…]no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad”.

Por tanto, debemos de estar al establecimiento de dichos límites en la declaración de inconstitucionalidad, de forma que si se determina una reserva a la retroactividad de las normas, consignando unos efectos ex nunc, las sanciones abonadas y firmes no serán objeto de anulación y, por tanto, no se podrá solicitar la devolución del importe coercitivo impuesto. En este caso y en términos generales, imperaría el aludido Principio de Seguridad Jurídica, al que se refiere expresamente el artículo 9.3 de nuestro Texto Constitucional.

Sin embargo, aquéllas que se encuentren en fase de recurso tanto en vía administrativa como judicial, serán nulas de pleno derecho, recomendando a los sancionados prolongar dicha situación de impugnación lo máximo posible hasta tanto no se pronuncie el Tribunal Constitucional, interponiendo en los casos que sea posible el correspondiente recurso de apelación contencioso – administrativo o incluso, en última instancia y ante el Alto Tribunal, recurso de casación contencioso – administrativo.

Efectos de la inconstitucionalidad sobre la Responsabilidad Patrimonial de la Administración

La doctrina de la responsabilidad patrimonial de la Administración por los perjuicios derivados de la aplicación de una ley inconstitucional, impide en términos generales la consolidación de daños provocados por la actuación antijurídica del legislador.

Desde esta perspectiva, la acción de responsabilidad por daños y perjuicios derivados de la aplicación de la ley declarada inconstitucional resulta ser un remedio a los perjuicios sufridos por la suspensión de derechos aplicada durante el Estado de Alarma, permitiendo a los perjudicados por ello reclamar una compensación económica para resarcirse de los mismos en virtud del art. 32.4 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, que reseña:

 “si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada”.

Por tanto, en estos casos, para que proceda el resarcimiento es imprescindible que el perjudicado recurra administrativa y jurisdiccionalmente frente al acto o actuación de la Administración actuante dictada en aplicación de una ley de la que derive el daño y que en dicha impugnación el perjudicado alegue la inconstitucionalidad de la norma de cobertura.

En conclusión, el principal efecto sobre la responsabilidad patrimonial que tendría la declaración de inconstitucionalidad del RD por el cual se declara el Estado de Alarma, sería abrir la puerta al resarcimiento de los daños provocados por actos administrativos que cuentan con sentencia firme desestimatoria y en cuyo recurso se haya alegado la inconstitucionalidad de la norma de aplicación.

Al margen de tales supuestos y en donde el acto administrativo en cuestión haya adquirido firmeza y no se hubiese advertido la posible contravención constitucional, considero que la prosperabilidad de dicha acción resulta ser cuanto menos remota.